Решение № 551 от 25.07.2014 г. на МС за утвърждаване Списък за произвежданите и доставяни стоки, на изпълняваното строителство и на предоставяните услуги, които се възлагат на специализираните предприятия или кооперации на хора с увреждания по реда на ЗОП

Г-Н ТОМИСЛАВ ДОНЧЕВ
ЗАМЕСТНИК-МИНИСТЪР ПРЕДСЕДАТЕЛ
ПО ЕВРОПЕЙСКИТЕ ФОНДОВЕ И
ИКОНОМИЧЕСКАТА ПОЛИТИКА

Г-Н ИВАЙЛО КАЛФИН
ЗАМЕСТНИК-МИНИСТЪР ПРЕДСЕДАТЕЛ
ПО ДЕМОГРАФСКАТА И СОЦИАЛНАТА ПОЛИТИКА
И МИНИСТЪР НА ТРУДА И СОЦИАЛНАТА ПОЛИТИКА

ОТНОСНО: Решение № 551 от 25.07.2014 г. на Министерски съвет за утвърждаване

Списък за произвежданите и доставяни стоки, на изпълняваното строителство и на предоставяните услуги, които се възлагат на специализираните предприятия или кооперации на хора с увреждания по реда на Закона за обществените поръчки

С настоящото бихме желали да представим на Вашето внимание позицията на Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България /КРИБ/ относно Решение № 551/25.07.2014 г., с което, на основание чл. 30 от Закона за интеграция на хора с увреждания във връзка с § 113, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за обществени поръчки (ДВ, бр. 40/2014 г.) Министерски съвет утвърждава Списък за произвежданите и доставяни стоки, на изпълняваното строителство и на предоставяните услуги, които се възлагат на специализираните предприятия или кооперации на хора с увреждания по реда на Закона за обществените поръчки.

Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България /КРИБ/ счита, че направените изменения в нормативната уредба, регулираща участието на специализирани предприятия и хора с увреждания в процедури за възлагане на обществени поръчки, поставят сериозни предизвикателствата пред малкия и среден бизнес в България през новия Програмен период 2014-2020 г., състоящи се в следното:

Изменението на регламента за участие на специализираните предприятия и кооперации на хора с увреждания в процедури за възлагане на обществени поръчки води до необосновано ограничаване на свободната конкуренция и неравно третиране на кандидатите, като в определени сектори изключва изцяло възможността за конкурентно участие на икономически оператори в обществени поръчки – туроператори, счетоводни фирми, доставчици на компютърно оборудване, счетоводни фирми, рекламни и печатни агенции и др.

Като краен ефект от законодателните промени се очаква спад в приходите в Републиканския бюджет, тъй като специализираните предприятия и кооперации на хора с увреждания, по смисъл на чл.40, ал.4 от ЗИХУ, в сила от 01.01.2014 г., се ползват с данъчни преференции, уредени в Закона за корпоративното подоходно облагане – чл.178 от ЗКПО регламентира реда за преотстъпване на корпоративния данък на тези юридически лица. Наред с това всички реализирани от тях приходи са освободени от данък-печалба.

Новият режим поражда условия за генериране на нов „сив сектор“ в икономиката на страната и регистрирането на „кухи“ специализирани предприятия и кооперации на хора с увреждания, за които няма изчерпателна и достатъчна информация в Регистъра към Агенцията на хората с увреждания, а всъщност единственото и достатъчно условие за ползване на преференцията е именно вписването в този Регистър. Към днешна дата в него не се съдържа цялата информация и публичност, която да идентифицира юридическите лица. От друга страна прави впечатление, че само за период от 3 месеца – от 14.11.2014 г. (малко след влизане в сила на новия режим) до 20.02.2015 г. в Регистъра са вписани 20 нови предприятия, което като брой се равнява на общо вписаните такива за периода 01.01.2012 – 24.11.2014 г. Повечето от предприятията са еднолични дружества с ограничена отговорност, което поставя под съмнение целите на тези предприятия, тъй като както вече беше споменато по-горе, съгласно чл.20 от Директива 2014/24/ЕС държавите – членки могат да запазят правото на участие в процедури за възлагане на обществени поръчки за защитени предприятия или икономически оператори, но само такива, чиято основна цел е социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение. Към настоящия момент не е регламентирано как ще се установява основната цел на новосъздадените и съществуващи особени субекти.

Не е прецизно регламентиран и режимът в Закона за обществените поръчки, като не са отчетени всички специфики при провеждане на процедури за възлагане. Например – не е ясно как следва да се процедира, ако лице, ползващо се с преференция, в крайна сметка откаже да сключи договор с Възложителя и следва ли да пропадне съответната процедура, само защото няма годен изпълнител, при все че е имало и други оферти, които не са били разгледани по силата на закона. Друг чисто практически проблем възниква от гледище на по-комплексните обществени поръчки, които на този етап следва изкуствено да бъдат разделяни на обособени позиции, което създава условия за заобикаляне на закона и противоречи на основни принципи при възлагане на обществени поръчки. Директива 2014/24/ЕС изрично упоменава, че при смесените поръчки приложимите правила следва да се определят в зависимост от основния предмет на поръчката, когато различните части, които я съставляват, са обективно неделими. Категорично е изразено становището на Европейския парламент и Съвета, че за установяване на това дали различните части на поръчката са делими, следва да се прилага съдебната практика на Съда на ЕС в тази област. Националният законодател ограничава правото и задължението за преценка на Възложителя чрез императивен текст, чието прилагане ще създаде затруднения в цялостния процес по възлагане на обществени поръчки, ще даде възможност за оспорване на решения на комисии, съдебни спорове, забавяне на реализацията на проекти на възложителите, както и други негативи от подобен характер.

От друга страна, множеството обособени позиции, в които следва да се обособят всяка стока и/или слуга, по смисъла на чл.16г. ще създаде и затруднения при администрирането на обществена поръчка с голям брой стоки или услуги, попадащи в списъка по чл. 30 ЗИХУ.

Във връзка с гореизложеното ПРАВИМ СЛЕДНИТЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ:

Необходимо е да се преосмисли възприетият законодателен подход като една от възможностите е императивният характер на разпоредбата на чл.16г, ал.1 ЗОП да бъде заменен с право на избор всеки Възложител да прецени дали да обособи позиция и/или поръчка, запазени изцяло за предприятия или кооперации на хора с увреждания. Това би кореспондирало, както с чл.20 от Директива 2014/24/ЕС, където изискването за запазване на поръчки е дадено само като възможност за страните-членки, както и кореспондира с регламентираното изискване за целесъобразност при запазването на такива поръчки с цел създаване на „нормални условия на конкуренция“1.

Друг подход би бил да се преразгледа настоящият Списък, като обхватът от включени дейности се стесни, на база анализ, чрез който да се прецени в кои сектори има най-голям процент заетост на лица с трайни увреждания и кои икономически оператори биха гарантирали действителното насърчаване на заетостта и социалната интеграция на хора с увреждания. Наред с това предлагаме част от доставките и услугите, обект на запазени обществени поръчки, да бъдат обособени в категории и именно тези категории да представляват отделна обособена позиция, а не както е към момента за всяка стока или услуга, включена в списъка. Това създава проблеми, както при изготвяне на документации и технически спецификации, така и при администрирането и провеждането на процедурите.

С оглед гарантиране на основните принципи при възлагане на обществени поръчки, а и за да се даде възможност Възложителят да избере най-добрата оферта от гледан точка на съотношението качество-цена, следва да се предвиди, че критерии за подбор, в това число изисквания от гледна точка квалификация, обем изпълнени поръчки следва да важи за всички субекти. По отношение на кооперациите и предприятията могат да останат част от преференциите, свързани с финансови и икономически изисквания, с освобождаването от плащане на гаранции за участие и изпълнение и други, но с оглед условията на икономическата среда у нас, много по-целесъобразно е да се даде възможност за участие на кооперациите и предприятията на хора с увреждания на равен, конкурентен принцип с останалите икономически субекти, като се предвидят определени облекчени условия, които обаче не нарушават основни пазарни и икономически принципи.

С цел реализирането на по-голям пазарен дял в сферата на обществените поръчки за специализирани предприятия и кооперации на хора с увреждания следва да се предприемат мерки в посока изграждане на капацитет, умения, ресурси, които ще ги направят по-конкурентоспособни, като по този начин ще отпадне необходимостта изкуствено да се създава по законодателен път преференциален режим за тях.

Законодателят следва да предвиди и по-голяма публичност и прецизност при деклариране на данните, касаещи специализираните предприятия и кооперации на хора с увреждания, което ще създаде по-голяма сигурност и от страна на Възложителя при възлагане на обществени поръчки и сключване на договори за изпълнение с тях.

Мотиви:

Преференциалния режим, въведен с чл.16г от ЗОП

С последните изменения в ЗОП (ДВ. Бр.40/2014 г.) българският законодател значително промени регламентa за участие на специализирани предприятия и хора с увреждания в процедури за възлагане на обществени поръчки. Съгласно чл.16г от ЗОП, в сила от 01.10.2014 г. – Когато предметът на поръчката е включен в списъка2 по чл. 30 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ), възложителите са длъжни да обявят, че поръчката е предназначена за изпълнение от специализирани предприятия или кооперации на хора с увреждания.

Възложителят е длъжен да отдели в обособена позиция всяка стока или услуга, която е включена в списъка по чл. 30 от ЗИХУ и представлява част от предмета на обществената поръчка, и да обяви, че тази обособена позиция е предназначена за изпълнение от специализирани предприятия или кооперации на хора с увреждания.

2. Специализирани предприятия и кооперации на хора с увреждания, съгласно чл.28 от Закона за интеграция на хора с увреждания (ЗИХУ), са икономически субекти, които отговарят на следните условия:

регистрирани са по Търговския закон или по Закона за кооперациите;

произвеждат стоки или извършват услуги;

имат относителен дял на лицата с трайни увреждания, както следва:

а) за специализирани предприятия и кооперации за незрящи и слабовиждащи

лица – не по-малко от 20 на сто от списъчния брой на персонала;

б) за специализирани предприятия и кооперации на лица с увреден слух – не по-

малко от 30 на сто от списъчния брой на персонала;

в) за специализирани предприятия и кооперации на лица с други увреждания –

не по-малко от 30 на сто от списъчния брой на персонала;

вписани са в съответния регистър, който по смисъла на закона следва да съдържа достатъчно информация относно предприятието, предмета на дейност, относителния дял на лицата с трайни увреждания, наети на работа и др.информация, изрично посочена в чл.29б на Закона.

В Закона не е поставено изискване лицата с трайни увреждания да са заети в основната дейност на предприятието, достатъчно е същите да са на основен трудов договор. Към днешна дата обаче никъде няма публична информация относно това какъв е процентът на заетите лица с трайни увреждания в специализираните предприятия или кооперации на хора с увреждания, което поставя под съмнение до колко ефективна ще бъде социалната мярката, предприета от законодателя.

3. С цел създаване на „икономически механизъм, който гарантира равен старт за специализираните предприятия и кооперации и работещите в тях хора с увреждания, така че да могат да се конкурират ефективно на съответните пазари, при еднакви условия с другите форми на предприятия.”3 българският законодател, с Решение на Министерския съвет № 551 от 25.07.2014 г. актуализира Списъка4 на произвежданите и доставяни стоки, на изпълняваното строителство и на предоставяните услуги, които се възлагат на специализирани предприятия или кооперации на хора с увреждания по реда на Закона за обществените поръчки. Списъкът е значително разширен, като в обхвата му попадат редица нови стоки и услуги от туристическия, транспортния, IT-сектори например, което към днешна дата на практика изключва изцяло възможността малки средни предприятия, развиващи дейности в гореизброените сектори да участват и да се конкурират в процедури за възлагане на обществени поръчки.

Съгласно чл.16 г, ал.5 от ЗОП – определените от възложителите критерии за подбор не следва да се прилагат за кандидати и участници, които са специализирани предприятия или кооперации на хора с увреждания, както и за обединения, в които участват само такива лица, а съгласно ал.6 на същата разпоредба – когато в процедурата участват едно или повече специализирани предприятия или кооперации на хора с увреждания, които са вписани в съответния регистър, и/или техни обединения, и офертите на тези лица отговарят на изискванията на възложителя, офертите на останалите участници не се разглеждат и оценяват.

Текстът на чл. 16г от ЗОП води до извода, че в „запазените“ процедури на общо основание могат да участват всички заинтересовани лица, но участието на кооперации и специализирани предприятия на хора с увреждания е съпроводено със съществени преференции. На практика какъвто и критерий за подбор да бъде посочен и каквито и изисквания да бъдат поставени, ако в процедурата участват някои от привилегированите субекти, цялата състезателна процедура се обезсмисля, независимо, че целта на процедурите за възлагане обществените поръчки е да се даде равна възможност на всички субекти да състезават офертите си и в контекста на свободната пазарна конкуренция Възложителят да избере най-доброто съотношение между качество на предлаганата стока/услуга/строителство и съответната най-ниска или икономически най-изгодна цена.

4. Това изменение в ЗОП, което създава преференциален режим за определени субекти, участващи на пазара на обществени поръчки, кореспондира в известен смисъл с посоченото в чл.20 от Директива 2014/24/ЕС разпореждане, съгласно което „Държавите – членки могат да запазят правото на участие в процедури за възлагане на обществени поръчки за защитени предприятия или икономически оператори, чиято основна цел е социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение, или да предвидят такива поръчки да бъдат изпълнявани по програми за създаване на защитени работни места, при условие че най- малко 30 % от служителите на тези предприятия, икономически оператори или програми са работници с увреждания или в неравностойно положение.”

С този текст се предвижда възможност (не задължение) за Държавите-членки, при транспониране на Директивата (за България – до 18.04.2016 г.), да създадат още един допълнителен механизъм за интеграция на хората с увреждания и за насърчаване на конкурентоспособността на техните специализирани правни субекти като увеличат дела им на участие при усвояване на средства от Европейските структурни фондове. Това само по себе си е положително като мярка, стига обаче крайно императивният и неточен в някои отношения подход, възприет от законодателя, да не навлизаше в разрез с принципите на свободната пазарна конкуренция, принципите за равенство и недискриминация, заложени в основата на процедурите за възлагане на обществени поръчки, както и със стратегията за насърчаване на бизнеса у нас и по специално на малките и средни предприятия, което е сред основните приоритети, заложени в Директива 2014/24/ЕС5 и е сред специфичните препоръки6 на Съвета от 08.07.2014 г. относно Националната програма за реформи на България за 2014 г.

С уважение,

Евгений Иванов