СТАНОВИЩЕ НА КРИБ ОТНОСНО ПРОЕКТА ЗА ЗАКОН ЗА ДЪРЖАВНИЯ БЮДЖЕТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ ЗА 2009 г.

За разлика от предходни години, тази година предложеният проект на Закон за държавния бюджет на Република България за 2009 г. съдържа някои моменти, които са продиктувани от предизвикателствата на глобалната финансова криза. В него е направен опит за анализ на отражението на световната финансова криза върху икономиката на България, предложени са и три пакета от политики и мерки за противодействие на кризата. За съжаление, тази част не е детайлно развита и не е достатъчно добре обвързана с останалата част на проекто-бюджет 2009, която изхожда от значително по-оптимистичен сценарий.

Положителни моменти в проекто-бюджет 2009 са приоритетите, свързани с образованието, повишаване размера на публичните инвестиции и повишаване ефективността на разходването им, изсветляване на икономиката, създаването на по-добри възможности за младите семейства и др., но за съжаление приоритетите на проекто-бюджет 2009 са приоритети, които биха били подходящи при отсъствие на заплахата от финансова криза. Противодействието на негативните ефекти на глобалната финансова кризата не е залегнало като непосредствен и основен приоритет в проекто-бюджет 2009, а акцентът върху някои от изброените по-горе приоритети е несъразмерно силен, явно изхождайки от предизборни цели и подценявайки реалностите в икономиката в условията на глобална финансова криза. Смятаме, че всички приоритети на проекто-бюджет 2009 следва да се преформулират през призмата на приоритета за противодействието на кризата. В противен случай посочените приоритети са просто добро пожелание, но нямат основа за реализация. В момента не е ясно до каква степен социалните приоритети и обещания в проекто-бюджет 2009 са реализуеми при задълбочаване на глобалната криза.

Част от изброените в проекто-бюджет 2009 приоритети влизат в явно противоречие с начините за тяхното реализиране. Пример за това е стремежът към увеличаване на публичните инвестиции и повишаване ефективността на тяхното разходване. Последното е възможно, ако увеличаването на публичните инвестиции се съпровожда от реформиране на секторите, към които се насочват те, но в проекто-бююджет 2009 няма гаранции за подобни реформи. Нещо повече, ако публичните инвестиции се разходват в сектори и по начин, който беше остро критикуван от Европейската комисия, няма да бъде постигнат нито приоритетът за повишаване ефективността на тяхното разходване, нито приоритетът за изсветляване на икономиката.

Положителни моменти в проекта на Закона за държавния бюджет на Република България за 2009 г., които КРИБ подкрепя са:

–   запазването на данъчната тежест за бизнеса и стремежът към повишаване на данъчната събираемост и осигурителните задължения;

–   опитът за поддържане на данъчно-осигурителна политика, насочена към стимулиране на икономическата активност и изсветляване на икономиката;

–    запазването на водената до момента политика на опростяване на данъчното облагане и улеснено прилагане на данъчните закони, както и заявените намерения за полагане на усилия за подобряване на административното обслужване на бизнеса, в т.ч. и ускоряване възстановяването на ДДС;  

–    предвиденото увеличаване на кредитния лимит на БАЕЗ с цел подпомагане конкурентоспособността и експортния потенциал на българския бизнес;

–    стремежът към подобряване на бизнес средата чрез опростяване и облекчаване на регулаторните режими;

–    повишаването размера на разходите за образование и научно-изследователска и развойна дейност;

–    продължаването на финансовата децентрализация и бюджетната реформа, насочена към постигане на ефективно и ефикасно програмно-ориентирано многогодишно бюджетиране.

Основен недостатък на проекто-бюджет 2009 е липсата на тясна обвързаност на анализа на отражението на световната финансова криза върху икономиката на България и трите пакета от политики и мерки за противодействие на кризата с останалата част от доклада за бюджет 2009г. В частност, липсва конкретна връзка между оценките за рисковете, фискалната програма /част II. Консолидирана фискална програма, устойчивост на фискалната позиция и ключови аспекти на бюджетната политика за 2009 г./ и прогнозите на макрорамката /т. 1.3.2. Икономически допускания и макрорамка за 2009 г./ Главният недостатък на проекто-бюджет 2009 е, че той е изграден върху сравнително оптимистичните допускания на макрорамката за 2009 г. от т. 1.3.2., а политиките и мерките за противодействие на кризата предполагат един по-песимистичен сценарий, който само е загатнат, но не е развит експлицитно с нужните конкретни параметри и количествени измерители. Съответно, голяма част от мерките и политиките за противодействие на кризата са лишени от необходимата конкретика и имат общ и пожелателен характер. Прави впечатление, че в много малко случаи те се съпътстват от количествени оценки и това вероятно е пряко следствие от факта, че макрорамката е изготвена само в един сравнително оптимистичен вариант. Подобен подход е не само несериозен, но и опасен за икономиката и бизнеса в условията на задълбочаваща се глобална криза.

Макрорамката за 2009 г. би следвало да се разработи поне в още един вариант, който да отразява една по-песимистична прогноза за БВП, ПЧИ, дефицита по текущата сметка, инфлацията и т.н., на чиято основа да бъдат преформулирани, вече много по-конкретно и с ясни количествени параметри предвидените мерки и политики за смекчаване въздействието на кризата. Сравненията с прогнозите от предходните години показват сериозни разминавания между действителните данни и прогнозите за инфлацията, ПЧИ, дефицита по текущата сметка и др. Това неизбежно оказва своето отражение върху прогнозите за бюджетните приходи, разходи и излишък. Ще посочим само част от разминаванията между прогнозите за макроикономическите показатели, върху чиято основа беше изграден бюджет 2008 и очакваните към момента показатели за 2008 г. Според макро-прогнозите на бюджет- 2008 г. инфлацията в края на годината и средно за годината трябваше да бъде 2.8%. Според макро-прогнозите и показателите на проекто-бюджет 2009 г. инфлация в края на 2008г. ще бъде 9.9%, а средната за периода ще бъде 12.4%. Драстични са и разминаванията между заложените /-10.4% от БВП/ и очакваните /-24% от БВП/ показатели за дефицита по текущата сметка за т.г.. Ако разминаванията между прогноза и действителност са толкова големи за 2008 г., то какви ли ще бъдат те за 2009 г.! Това разминаване означава, че предвидените в проекто бюджет-2009 г. мерки и политики за противодействие на кризата могат да се окажат критично недостатъчни и неосъществими. Дори резервният вариант за намаляване на положителното бюджетно салдо не е обвързан с достатъчно конкретен макроикономически сценарий, който да даде ясни количествени индикации за това, от кой момент нататък той ще бъде задействан.

По-голямата част от мерките и политиките в трите пакета са съобразени с една по-мека оценката за рисковете. Съответно, основната част от тях /тт.1-12/ има средносрочен характер и предполага по-продължителен период на осъществяване и лагово въздействие. Например, предвиденото увеличаване на размера на публичните инвестиции не би могло да окаже бързо и непосредствено противодействие срещу кризата. За разлика от политиките и мерките в т. 1-12, мерките в т.13 имат спешен характер, но бързата им реализация е проблемна, което личи от бавното придвижване у нас на Европейската директива за увеличаване прага на гарантираните депозити. Мерки като "оказване при необходимост на капиталова подкрепа на банките" /стр.15/ изискват точни разчети кога може да бъде очаквано подобно събитие, в какви граници и под каква форма е възможно предоставянето на капиталовата подкрепа. За съжаление, не са предвидени точните параметри на сценария, при който следва да се очаква необходимост от капиталова подкрепа, а той може да бъде наблюдаван при задълбочаване на рисковете за банковата система, съпътствани от драстично спадане на производството и доходите, затруднено обслужване на кредитите, влошаване качеството на кредитните портфейли на банките, последвано от спадане на тяхната капиталова адекватност.

В т. 4. на политиките и мерките за ограничаване на кризата в проекто-бюджет 2009 е заложен резервен вариант за намаляване от страна на МС на положителното бюджетно салдо по консолидираната фискална програма с до 1% от БВП или до 700 млн. лв. Посочен е "критерий" за реализирането на подобно намаляване, а именно при "съществено стагниране на стопанската активност и очертаване на перспективи за свиване на външноикономическите дефицити". Подобна формулировка е толкова неопределена, че може да се приеме, че същински критерий за задействане на резервния сценарий де факто отсъства. Не са посочени и конкретни прагове за стагнацията и за свиването на външно-икономическите дефицити, при спадане под които стартира резервният вариант. Не е конкретизирано какво се разбира под "съществено стагниране". Подобна неопределеност откриваме и при споменаването на заложените в бюджета "фискални буфери". Обикновено общите и обтекаеми формулировки са опасни, защото допускат възможност за продължително бездействие.

Смятаме, че следните мерки и политики за ограничаване отражението на световната криза следва да се доразвият, конкретизират и допълнят:

1. По отношение на гарантирането на депозитите се декларира следване на "европейското законодателство за гарантиране на влоговете" /стр. 15/, а в действителност последното се интерпретира в силно орязан, ограничен вариант. В документа се визира "увеличаване степента на защита на банковите депозити на гражданите" /стр. 15/. В приетия в края на миналия месец Закон за изменение и допълнение на закона за гарантиране на влоговете е записано: "Фондът гарантира пълно изплащане на сумите по влоговете на 1 лице в една банка независимо от броя и размера им до 100 000 лв.". Този запис не съответства на приетия в Европейската директива запис за гарантиране на депозитите "до минимум 50 000 евро", който е ясен, еднозначен и не допуска двусмислена интерпретация. Освен това, Европейската директива изисква гарантираните суми да бъдат изплащани в срок от три дни– нещо, което е пропуснато в българския закон. Подобен пропуск в никакъв случай не допринася за укрепване доверието в банковата система, какъвто е замисълът на Директивата. Увеличаването степента на защита на банковите депозити предполага извършването на количествен анализ и оценка на разходите, свързани с увеличението на гаранцията, както и тестване на различни сценарии за банкови фалити и съпоставянето им с наличния ресурс, а при недостиг – идентифициране на източниците на допълнителен ресурс. Този подход е препоръчан от Европейската комисия.

2. Отново на 15 стр. много общо и пожелателно звучи твърдението за "използване насредства от фискалния резерв за обратно изкупуване при необходимост на ДЦК за подобряване ликвидността в банковата система и икономиката". В случая не е ясно каква част от фискалния резерв може да бъде използвана за подобни операции, има ли достатъчно наличност от ДЦК в банките, които да бъдат обратно изкупени, какъв ще бъде механизмът на постъпване на информация от БНБ за нуждите на банките от ликвидност и колко бързо и ефективно ще сработва той. Предвидена е евентуална емисия на нов държавен дълг. Много важно е кога ще бъде осъществена подобна операция, тъй като тя предполага изтегляне на ликвидност от банките и съответно не би следвало да съвпада с периоди на ликвидни затруднения за тях.

3. По отношение на политиките и мерките, заложени в проекто-бюджет 2009 г. за ограничаване на въздействието на световната финансова криза върху реалната икономика, не са предвидени достатъчно силни конкретни мерки, които да визират повишаването на ефективността, отстраняването на корупцията и постигането на пълноценно използване на средствата от европейските фондове. Това е сериозен ресурс, за усвояването на който Правителството би следвало да предприеме комплекс от мерки, които в крайна сметка биха довели до спестяване на част от бюджетния ресурс в условията на криза. От друга страна, инвестирането на бюджетни средства в инфраструктурни проекти, за които бе спряно финансирането от европейските фондове поради недостатъци и корупционни практики, означава, че бюджетни средства ще бъдат насочвани към сектори и по начини, които бяха критикувани от Европейската комисия. Подобен подход едва ли ще подпомогне за смекчаване въздействието на финансовата криза върху реалната икономика. Допълнителен проблем представлява и фактът, че някои от секторите, в които ще бъдат инвестирани бюджетни средства все още остават нереформирани и резултатът от подобни инвестиции ще бъде твърде съмнителен. Освен при инфраструктурните проекти, подобни проблеми при инвестирането на бюджетни средства със сигурност ще възникнат и в здравеопазването.

4. КРИБ настоява за предвиждане в проекто-бюджет 2009 г. и на поредица от мерки и политики, които са насочени към повишаване гъвкавостта и устойчивостта на фирмите, като:

–   намаляване на социалната осигуровка с 5 п.п.;

–   премахване на данък дивидент;

–   конкретизация на заявеното намерение за ускоряване възстановяването на ДДС;

–   отлагане на предвиденото за 1 януари 2009 г. 20-процентно увеличение на цената на природния газ до момента на спадане цените на петрола, което ще компенсира увеличението цената на газа;

–   изчистване просрочените задължения на бюджетни разпоредители;

–    капитализиране на БАЕЗ и създаване на инструмент за застраховане на междуфирмени задължения в България.

При реализацията на мерките и политиките за противодействие на кризата особено внимание следва да се обърне на бързината и ефективността, с която Правителството осъществява координацията и реализацията на своите съвместни действия с БНБ. Следва да се има предвид, че по време на финансовата криза решаващо значение има както адекватността на мерките, така и бързината, с която те се реализират. Към момента прави впечатление мудността, с която Правителството взема решения относно кризата. Пример в това отношение е решението за "незабавно" повишаване тавана на гарантираните депозити. Решението беше взето със закъснение, а гласуването му в Парламента беше допълнително забавено – нещо, което по време на криза би било фатално. Положителен факт е създаването на механизми за координация на високо ниво между Министерство на Финансите и БНБ за участие в европейския механизъм на отговор на кризата, но бързината и качеството на координацията и на предприемането на необходимите действия следва да бъдат усъвършенствани. Подобен стремеж не личи в мерките за преодоляване на рисковете на кризата, залегнали в проекто-бюджет 2009.

С цел постигане на ефикасно и ефективно противодействие на негативните ефекти от глобалната финансова криза, проекто-бюджет 2009 следва да бъде доразвит и допълнен с:

1. Песимистичен сценарий за развитието на макроикономическите и финансовите показатели
   Цялостен план за действие при извънредна кризисна ситуация, който да бъде предварително съгласуван между Правителството, БНБ, КФН, Европейската комисия и МВФ, и който:
   1.  – да бъде изграден от конкретни мерки и политики с ясни количествени параметри,
      –  да бъде задействан незабавно след достигане стойностите на предварително определени количествени и качествени критерии и показатели за дълбочината на кризата,
      – да бъде реализиран чрез прилагането на ефективен и бързо действащ механизъм на съвместно действие между Правителството и БНБ, а при необходимост и на ЕК, ЕЦБ и МВФ.