29.10.2013

СТАНОВИЩЕ НА КРИБ ПО ПРОЕКТ НА ЗАКОН ЗА ДЪРЖАВНИЯ БЮДЖЕТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ ЗА 2014 ГОДИНА, ВНЕСЕНО В НСТС

С проекта за бюджет 2014 по същество, се продължава фискалната политика следвана от предишните няколко правителства, като основен приоритет остава запазването на стабилността на публичните финанси. Проектът не предвижда увеличаване на растежа чрез понататъшно разхлабване на фискалната политика, така че не може да се очаква този бюджет да има някакъв особен принос за икономическия растеж в краткосрочен план, тоест през 2014 година. На този етап не е възможно да се очаква много повече и по отношение на преструктурирането на разходи, в посока увеличаване дела на инвестиционните разходи за сметка на по-нисък дял на разходите за издръжка, което също би могло да допринесе за ускоряване на растежа, тъй като фискалният мултипликатор за инвестиционните разходи е с по-висока стойност от този на разходите за издръжка.

Приносът на този бюджет за растежа в средносрочен и дългосрочен план най-вероятно ще се окаже скромен, тъй като няма причини да смятаме, че ще сме свидетели на някакво значително ускоряване на мерките насочени към намаляване на съществуващите структурни слабости. Това означава, че възстановяването на икономическата активност и работните места ще продължи да протича бавно. То ще бъде водено от възстановяването на експорта, което бавно ще се просмуква в останалата част от икономиката и ще помага да се стабилизират очакванията, а през пазара на труда в крайна сметка и на разходите на домакинствата. Възстановяването на инвестициите изглежда ще се нуждае от повече време, тъй като нивата на задлъжнялост в някои сектори на икономиката остават завишени, а процесите на финансово преструктуриране на проблемните компании, протичат бавно. В допълнение към това, продължаващата политическа нестабилност и опасенията, че нормализирането на лихвените проценти в развитите икономики може да повлияе неблагоприятно върху монетарните условия в развиващите се икономики, най-вероятно ще продължат да тежат на инвестициите на частния сектор.  

Прогнозите за ръст на БВП и най-вече на инфлацията са по-скоро в горния диапазон на очакванията, но това не създава особени рискове за изпълнението на приходите, така както са заложени в проекта за бюджет 2014. Според актуализираната бюджетна прогноза на министерство на финансите, очертаващите се за 2013 година реален растеж на БВП и на инфлацията (от 0.6% и за двата показателя) са значително по-ниски от тези заложени при първоначалното изготвяне на бюджета (съответно 1.9% и 3.4%). Въпреки това изпълнението на данъчно-осигурителните приходи се очаква да отбележи сравнително скромно отклонение от първоначалния план. Актуалните разчети са данъчно осигурителните приходи да нараснат номинално с 6.2% на годишна база, при първоначален план за ръст от 8.2%. При това, ръста на данъчно-осигурителните приходи (6.2%) изпреварва в пъти този на реалния ръст на БВП плюс инфлацията (1.2%). През 2012 година данъчно осигурителните приходи отново нараснаха с процент (4.5%) по-голям от сбора на реалния ръст на БВП и инфлацията (3.2%), но разликата беше чувствително по-малка. Тези резултати сочат, че през последната година темповете на изсветляване на икономиката са се ускорили и са имали значителен принос за отчетения ръст на фискалните приходи. Така прекаленото фокусиране върху прогнозите за инфлацията и реалния растеж на БВП, като показатели на макро рамката позволяващи да се оцени очакваното ниво на фискалните приходи, може би няма особен смисъл, тъй като така би се игнорирал ефекта, който продължаващото изсветляването на икономиката можем да очакваме да има. В тази връзка предложенията за увеличаване на минималната работна заплата за страната на 340 лв. и максималния осигурителен доход на 2400 лв. биха променили тенденцията и ще доведат дори до регрес. Увеличението на МОД ще затрудни бизнеса и ще доведе до изтичане на висококвалифицирани специалисти от IT сектора в държави, които предлагат по добри условия. По тази причина КРИБ не подкрепя увеличението на МРЗ и МОД.

Основният риск за фискалните приходи е не толкова, че прогнозите за икономическия растеж и инфлацията ще се окажат завишени, а по-скоро че продължаващата политическа нестабилност може да доведе до увеличаване на стимулите за укриване на данъци. Дали този риск ще се материализира през следващата година, и ако да в каква степен ще повлияе на приходите остава неясно. В най-лошия сценарий може да се стигне до възобновяване на ДДС измамите както и на каналите за контрабанда на стоки, по които се дължат акцизи, което да подкопае фискалните приходи и да изложи на риск усилията на правителството за запазване стабилността на публичните финанси.  

Конкретните мерки за подобряване събираемостта на ДДС и акцизите се ограничават до обратното начисляване на ДДС при търговците на зърно, което в немалка степен беше подготвено от предишната администрация. Заложен е ръст при вноските за социално осигуряване и особено при здравните вноски, но липсва достатъчно яснота какви са мерките за подобряване на събираемостта, на които се разчита, за да бъдат постигнати така заложените цели. Това е слабост на този проект за бюджет, тъй като за поредна година се пропуска възможността в рамките на процедурата по изготвяне на бюджета да се предизвика сериозна обществена дискусия и да се работи за изграждане на консенсус около това какви са мерките за подобряване на събираемостта на данъците и особено на здравно-осигурителните вноски, при които делът на неплащане остава неприемливо висок. 

Предвижда се увеличаване на плащанията към най-ниско доходните групи, което заслужава подкрепа като се има предвид влошаването на социално-икономическите индикатори, включително на индикаторите за бедност и социално изключване от последните няколко години. Увеличението на пенсиите е планирано да влезе в сила от средата на годината, за което финансовият министър, г-н Чобанов, заслужава адмирации, тъй като изглежда е успял да се противопостави на изкушението тази мярка да се въведе непосредствено преди изборите за европейски парламент насрочени за април. Разбира се съществува риск в оставащите седмици до окончателното приемане на бюджета да видим вносителите или парламентарната група на управляващата коалиция да направят крачка назад по отношението на този ангажимент.

Стъпка в правилната посока изглежда е и усилието за по-широко прилагане на програмното бюджетиране. Въвеждането на този принцип на ниво политики, вместо на ниво сектори, ще спомогне за по-лесно постигане на заложените от правителството цели в сферите, определени като приоритетни – икономически растеж, регионално развитие, образование, социална политика. Спазването на критериите за програмно бюджетиране ще позволи целият процес по кандидатстване, избор и изпълнение на отделни инициативи да стане по-ефективен и прозрачен благодарение на въвеждането на конкуренция между разширения списък от бюджетни разпределители – общини, министерства, висши учебни заведения и др. По този начин се очаква да се подобри и връзката между разходната част на бюджета и конкретните програми, които ще бъдат финансирани от правителството.

Създаването на фонд "Растеж и устойчиво развитие на регионите" е добра новина, която би трябвало да подкрепи ефективното използване на ресурсите и прозрачността при капиталовите разходи финансирани от бюджета. Ключово ще бъде заявените намерения за прозрачност при разпределяне на средствата от фонда да бъдат изпълнени в максимална степен, за да не се изроди този фонд в поредния механизъм за търговия с политическо влияние – практика към която обществото се отнася с нарастваща непримиримост.

Увеличаването на финансовия ангажимент на държавата към област "Образование и наука" е още една добра стъпка в проекта за бюджет за 2014 година. На тази стъпка определено и липсва решителност обаче. Допълните 100 млн. лв. за сектор образование и наука представляват увеличение от едва 3.4%, при общо увеличение на нелихвените разходи от 1.9% годишно. Всичко това, като че ли още веднъж сочи, че решаването на проблемите със системното недофинансиране на секторите здравеопазване и образование, щи изисква на първо място решителни мерки за подобряване събираемостта на съществуващите данъци, което да бъде съпроводен с ясен ангажимент, че ако тези мерки не произведат желания резултат (в някакъв разумен предварително дефиниран срок) ще се върви към известно скромно увеличаване на данъчната тежест.

Подкрепа заслужава предложеното изменение в Закона за местните данъци и такси, за намаляване на отстъпката при плащане на данъка върху превозните средства, които покриват EURO 3 и 4 стандарт за емисиите на отработени газове. Това ще позволи да се направи нова стъпка в посока въвеждане на принципа "замърсителят плаща" в една, смятана от широката българска публика за деликатна сфера, тъй като ще бъдат засегнати интересите на голям брой данъкоплатци, включително такива с по-скоро ниски доходи. На този фон куражът на правителството заслужава да бъде отбелязан и подкрепен от страна на представителите на бизнеса. Това е един от най-положителни примери в този бюджет за предприемане на болезнени структурни мерки, които могат дори да повлияят негативно на подкрепата за управляващите в краткосрочен план, но в същото време решават реално съществуващ проблем. Това което ни притеснява е, като че ли липсата на достатъчно убедителна комуникационна кампания, с която вносителите защитават нуждата от такава мярка и обясняват защо и как такава мярка ще защити обществения интерес. Нуждата от облагане на замърсяващи и неефективни транспортни средства, производства и услуги е безспорна и е един от важните бюджетни инструменти, с който може да се повлияе положително на състоянието на околната среда у нас. Тази тема е още по-актуална на фона на последния доклад за качеството на въздуха на Европейската агенция по опазване на околната среда. Резултатите от проучването показват, че 100% от градското население у нас системно е излагано на високи концентрации на фини прахови частици, като България е и страната с най-високи концентрации на двете основни разновидности на праховите частици в Европа. Ето защо, всички работещи мерки способстващи ограничаването на замърсяването на въздуха, които, разбира се имат и приемлива цена за обществото трябва да бъдат стимулирани предвид усилията за подобряване качеството на здравето и стандарта на живот на българското население.

Идеята да се въведе 95% лимит върху текущите разходи на министерства и ведомства е още една стъпка в правилната посока. По традиция реалният буфер в българските бюджети са инвестиционните разходи, които се редуцират в края на годината, в случай на риск за достигане на заложените цели по отношение на бюджетния дефицит. Това обаче дава приоритет на текущите разходи, които имат по-малък принос за ускоряване на растежа от инвестиционните разходи (защото стойностите на фискалния мултипликатор за инвестиционните разходи е по-малък). Така балансирането на приходите и разходите в края на годината, става за сметка на инвестиционните разходи, което при равни други условия означава по-нисък растеж. С предлаганата мярка текущите разходи на министерствата и ведомствата стават, на практика първи буфер за балансиране на приходите и разходите. Едва в случай, че този буфер се изчерпа ще се стигне до редуциране на инвестиционните разходи, с произтичащите от това отрицателни последици за растежа.

Заслужават подкрепа и намеренията на правителството за оптимизиране на публичната администрация, особено като се има предвид видимо раздутият щат на някои ведомства, като това на Министерство на вътрешните работи. Остават обаче опасенията, че усилията на правителството ще се ограничат до механично съкращаване на незаетите щатни бройки, с цел бързо да се постигне желаният фискален ефект, вместо да се направи анализ на резултатите на отделните звена и кореспондиращите им разходи, за да се гарантира, че няма се стигне до влошаване на качеството и обема на услугите, които администрацията предоставя на обществото и бизнеса.  

Проектът предвижда замразяване на приетото от предишното правителство увеличаване на възрастта и стажа за пенсиониране с по 4 месеца всяка година и отпадане на изискването за минимална възраст за пенсиониране при военните, което влезе в сила от началото на тази година. Важно е да се отбележи, че фискалните разходи произтичащи от тези промени ще бъдат малки в краткосрочен план, но нарастват значително в средносрочен и особено в дългосрочен план. Според някои разчети фискалните разходи от тази мярка през 2014 година се оценяват на едва 0.1% от БВП, като нарастват обаче до 0.5% от БВП през 2016 година и цели 1.8% през 2030 година. По същество това е популистка стъпка, с която се бяга от трудните и непопулярни решения, които така или иначе ще трябва да бъдат предприети. Вместо това се прехвърля отговорността и политическата цена за продължаване на болезнените мерки за реформиране на пенсиите осигурявани от бюджета върху следващото правителство, което най-вероятно ще бъде съставено от политическите противници на сегашното. Този факт още веднъж подчертава нуждата от дефиниране на национални приоритети, включително по отношение на необходимите реформи на пенсионната система, които да бъдат подкрепени от водещите политически сили, и да представляват основа, върху която да се продължи с необходимите структурни мерки.   

С проекта за бюджет 2014 още веднъж се сигнализира намерението на правителството за демонополизация на здравното осигуряване. Положителната новина тук е, че се прави някакъв опит да се реши проблемът с недофинансирането на здравеопазването, който в крайна сметка е дълбоката, същностна причина за недоволството на получаващите здравни услуги в България. Лошата обаче е, че вместо да се върви към разработването на стъпки за подобряване събираемостта на здравните вноски, на практика (чрез готвеното допълнително задължително здравно осигуряване в частни фондове) ще се прехвърля допълнителна финансова тежест към тези, които и в момента правят вноски в бюджета на НЗОК. Правителството твърди, че това няма да се случи, защото това ще са лични здравноосигурителни партиди, но това няма да промени факта, че чрез механизмите за контрол в сектора, с които държавата разполага, тези които сами заплащат получаваните от тях здравни грижи могат да бъдат накарани да плащат от личните им вноски в частните пенсионни фондове, за да може да останат повече средства в НЗОК, които (зад принципа на солидарността на който е подчинено функционирането на НЗОК) да се насочат за покриване на разходите за здравни грижи на неосигурените. Всичко това ще увеличи стимулите за неплащане на вноски, особено като се има предвид ниската цена за възстановяване на временно прекъснати здравно осигурителни права. В момента около 3 900 000 души се осигуряват за сметка на държавния бюджет, като броя на лицата с прекъснати здравноосигурителни права е 2 045 549 по данни на НАП. Близо 1 700 000 души е броят на работещите българи, които не са здравно осигурени. Това граничи с катастрофа и изисква незабавни коригиращи мерки. При това, за да се подкрепи доверието в системата и да започнат да се решават проблемите с недофинансирането на сектора, приоритет номер едно трябва да бъде намаляване на броя на неосигурените и ограничаване на възможностите на държавата да разширява кръга на лицата, които се осигуряват за нейна сметка. Друг потенциален източник на риск в случай, че се върви към премахване на монопола на НЗОК при задължителното здравно осигуряване е дали държавата е в състояние да наложи ефективни регулации, които гарантират финансовата стабилност на бъдещите частни здравноосигурителни фондове, но това е въпрос, който е страничен за целите на това становище.

Опасността от увеличаване на кфазифискалните дефицити нараства, като източник на най-голям риск са провежданите секторни политики в енергетиката и БДЖ. Решението от август на текущата година за намаляване цената на тока за домакинствата с 5% е неустойчиво и ще доведе до задълбочаване на паричния дефицит в баланса на НЕК. По подобен, макар и по-малко драматичен начин, като че ли стои въпросът и с управлението на държавните железници. Колкото по-рано се признае, че проблемите в тези сектори са преди всичко резултат на грешна политика и се направи опит да се формира национален (и следователно надпартиен) консенсус за пътя, по който тези проблеми трябва да се решават, толкова по-малка ще бъде цената, която обществото в крайна сметка ще трябва да плати, и толкова по-малки ще са рисковете за публичните финанси, предизвикани от отказа да се търсят устойчиви решения и политики.