Изх. № 940094
София 18 май 2026 г.
Г-Н ГЪЛЪБ ДОНЕВ
ЗАМЕСТНИК МИНИСТЪР-ПРЕДСЕДАТЕЛ,
МИНИСТЪР НА ФИНАНСИТЕ И ПРЕДСЕДАТЕЛ НА НАЦИОНАЛНИЯ СЪВЕТ ЗА ТРИСТРАННО
СЪТРУДНИЧЕСТВО
ОТНОСНО: ЗИД на Закона за защита на конкуренцията, № 52-654-01-38/ 11.05.2026 г., внесен от Явор Гечев и група народни представители и ЗИД на Закона за защита на потребителите, № 52-654-01-36/ 11.05.2026 г., внесен от Явор Гечев и група народни представители
УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ДОНЕВ,
Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България изразява следната позиция:
- Общи принципни бележки по двата законопроекта:
- Двата законопроекта въвеждат нови правни институти, механизми за държавно въздействие върху пазарни субекти и предварителен (ex-ante) ценови контрол, които са несъвместими с принципите на свободна стопанска инициатива, закрепени в Конституцията.
- Предложените мерки нарушават логиката и принципите на единния пазар на ЕС
Единният пазар на ЕС се основава на свободното движение на стоки, услуги, капитали и хора и представлява едно от най-големите постижения на Съюза, което улеснява бизнеса и потребителите и стимулира растежа. Държавите членки имат компетентност да приемат мерки за защита на обществения интерес, включително защита на потребителите. Но когато тези мерки засягат вътрешния пазар, свободното движение или конкуренцията, те трябва да бъдат съвместими с правото на ЕС.
- Не е представен (макро) икономически анализ, който да обосновава предложените сериозни законодателни изменения. Липсва оценка на риска.
В мотивите към законопроектите се посочва, че е налице излишно натоварена верига на доставки, както се твърди за пазара на едро на селско-стопански продукти. Този проблем изобщо не е адресиран в предложените законодателни изменения, а вместо това – се предвиждат хоризонтални механизми за контрол върху цените в цялата икономика.
- Като цяло предложените мерки са присъщи на държавно-контролирана икономика: таван на цените, списък на разходи, приложими за всички икономически сектори (абсолютно нерелевантно), потискане на свободната пазарна конкуренция и на възможностите за растеж.
Когато държавата налага таван или формула, тя измества един от основните параметри на конкуренцията — цената. Това може да доведе до парадоксален антиконкурентен ефект: предприятията започват да се ориентират към тавана като към „нормална“ или „допустима“ цена. Нарушаване на възможностите на предприятията в една държава членка ще наруши тяхната конкурентоспособност и в единния пазар на ЕС.
- Българското законодателство и в момента разполага с достатъчно правни и регулаторни механизми за въздействие и контрол върху сектори, в които има монопол или злоупотреба с господстващо положение.
При конкурентни пазари общото правило на ЕС е повече конкуренция и свободно движение, а не административно заместване на ценовия механизъм.
- Предложените мерки са непропорционални и са в противоречие с основните принципи на пазарната икономика
В пазарната икономика цената не се определя единствено от счетоводната себестойност плюс „разумна“ печалба. Цената е резултат от взаимодействието между търсене, предлагане, конкуренция, риск, стойност за клиента, недостиг, качество, иновации, бранд, сезонност и алтернативи на пазара. Моделът „разходи плюс печалба“ може да е приложим в силно регулирани сектори или обществени поръчки, но не е универсален стандарт за нормални конкурентни пазари.
- Предложените мерки се базират и надграждат вече установените в Закона за въвеждане на еврото в Република България
В този смисъл съществува основателно съмнение, че чрез формалното разполагане на тези мерки в ЗЗП и ЗЗК, вместо в ЗВЕРБ, се цели трайно уреждане на институти на правото, като „съвместно господстващо положение“, „прекомерно високи цени“, както и предоставянето на изключителни правомощия на КЗК и ЗЗП. Извън горното мислим, че законопроектите следва да бъдат изпратени за консултация с ЕЦБ и за съгласуване с ЕК преди тяхното разглеждане по същество. Това е необходимо, за да се гарантира, че България като държава членка действа прозрачно, лоялно и в съответствие с правото на Европейския съюз.
- Конкретни бележки по проекта на ЗИД на Закона за защита на конкуренцията /ЗЗК/:
С предлаганите изменения се регламентира по-подробно съдържанието на понятието „съвместно господстващо положение“, което и към момента съществува в действащия Закон за защита на конкуренцията като част от общото понятие за господстващо положение.
Следва да се подчертае, че действащият чл. 21 от ЗЗК е хармонизиран с чл. 102 ДФЕС и с правото на ЕС, което не съдържа легална дефиниция на съвместно господстващо положение. Понятието е изградено изцяло чрез съдебната практика, която се развива динамично в зависимост от икономическата среда. Именно поради тази причина подходът да се въведе законова дефиниция чрез изброяване на критерии следва да бъде разгледан критично.
Основен проблем в предложената уредба е, че от разпоредбата на чл. 21а, ал. 2 не става ясно дали предвидените критерии са кумулативни или алтернативни. Тази неяснота създава правна несигурност и открива възможност за разширително тълкуване. Ако критериите се възприемат като алтернативни, обхватът на приложението на съвместното господство би се разширил значително и би позволил намеса и на пазари, при които съществува ефективна конкуренция. Ако се цели кумулативното им прилагане, това следва да бъде изрично посочено, още повече че сравнителното право, на което се позовава анализът, възприема именно такъв подход.
В този смисъл е уредбата в германският закон (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen), както и в австрийския Закон за картелите (Kartellgesetz 2005).
Същият кумулативен и рестриктивен подход е заложен и в практиката на Съда на Европейския съюз.
От изложеното следва, че съвместното господство представлява изключителна категория, чието установяване изисква високо ниво на доказване и кумулативно наличие на редица икономически условия.
Рисковете се засилват и в по-широкия контекст на развитието на конкурентната политика на Европейския съюз. Докладът „The future of European competitiveness“ (Драги, 2024) ясно посочва, че европейската икономика страда от фрагментация и недостатъчен мащаб на предприятията, като това ограничава способността им да се конкурират на глобално ниво.
Новите проектни насоки за сливанията на Европейската комисия (2026), изрично предвиждат, че контролът върху сливанията следва да подкрепя по-широките цели на Европейския съюз, включително конкурентоспособността и устойчивостта на вътрешния пазар, като отдават значение на фактори като мащаб, инвестиции, иновации и устойчивост. В тях се приема, че концентрациите могат да имат положителен ефект, когато позволяват на предприятията да достигнат необходимия мащаб за глобална конкуренция и да инвестират в нови технологии. По този начин се въвежда по-динамичен и икономически ориентиран подход, който отчита не само текущите, но и бъдещите ефекти върху конкуренцията.
Предложеният български законопроект се отклонява от тази тенденция.
В резултат възниква риск от сериозна правна и системна некохерентност. Възможно е концентрации да бъдат разрешавани на равнище ЕС с оглед на техния принос към конкурентоспособността и иновациите, а впоследствие същите пазарни структури да бъдат подлагани на по-строг контрол на национално равнище. Това подкопава правната сигурност и предвидимостта и създава възпиращ ефект върху предприятията, които биха се въздържали от консолидация, инвестиции и разширяване поради риск от санкции.
От икономическа гледна точка този подход също е спорен.
Използването на „сравнителен критерий“ с цените на „сходни“ стоки или услуги на други държави членки създава предпоставка за неправилно сравнение по категории и съответно – достигане до погрешни заключения при правоприлагането без отчитане на отделни пазари, пазарни сегменти и разлики в икономиките на конкретните държави от ЕС.
В законопроекта се въвежда задължение предприятията да доказват „обективни икономически причини“, за да може да направят дори и минимална ценова динамика – в противен случай поведението им ще се счита за нарушение на закона.
Обръщането на доказателствената тежест се среща много рядко в законодателството, но винаги е съчетано с допълнителни гаранции за правна защита. В законопроекта такива не се откриват и това създава една (практически необорима) презумпция за виновност. Единствено възможната хипотеза на прехвърляне на част от доказателствената тежест е в случаите на „обосновано съмнение“, при което обстоятелствата, довели до такова, се излагат ясно и изчерпателно. Единствено в тази хипотеза проверяваното лице няма да е задължено да доказва отрицателни факти /което само по себе си е правен абсурд/, а ще доказва наличието на положителни факти. Предвид изложеното, текстът следва да отпадне.
Извън горните съображения бихме искали да споделим и следното:
Телекомите не трябва да са сред индустриите, за които КЗК прави годишен секторен анализ поради следните обстоятелства: съществува секторен регулатор – КРС, който е задължен да прави годишен анализ на сектора и да го обобщава в доклад, който от своя страна се внася за приемане от НС, ежегодно през м. юли. Горното се прави по реда на европейското секторно законодателство /European Electronic Communications Code/, въведен в Закона за електронните съобщения. За сектори, които имат специален секторен регулатор не е необходимо да се дублира административен капацитет в КЗК със задължение за извършване на годишен анализ. Комисията и в момента може да прави анализи ad hoc.
В заключение, предложеният законопроект създава съществени рискове както от гледна точка на съответствието с правото на ЕС, така и по отношение на икономическата логика на конкурентните пазари. Той едновременно понижава стандарта за установяване на съвместно господство, отклонява се от утвърдената съдебна практика и влиза в противоречие със съвременната политика на Европейския съюз, насочена към насърчаване на мащаба, иновациите и глобалната конкурентоспособност.
- Конкретни бележки по проекта на ЗИД на Закона за защита на потребителя /ЗЗП/:
Най-съществената промяна е, че забраната за увеличаване на цени на стоки и услуги, предлагани на потребители, когато увеличението не е икономически обосновано, не отпада с изтичането на действащия режим по Закона за еврото, а се запазва в рамките на ЗЗП и се удължава за период от една година – до 09.08.2027 г. В публичното пространство това може да бъде представено като продължение на вече познато ограничение, но на практика проектът не просто възпроизвежда съществуващата логика, а я прави по-оперативна и по-детайлна от гледна точка на контрола, като приложното поле ясно е ограничено до отношенията с потребители.
Чл. 68н, ал. 1 и 2 – Не е ясно как се определя наличието на „увеличение на цена“. В ал. 2 се посочва, че това е всяко повишение на крайната продажна цена на стока или услуга спрямо цена прилагана от същия търговец за същата стока/услуга в „сравним предходен период“. Не е ясно посочено обаче какъв може да бъде този сравним предходен период – дали става въпрос например за предходния ден или седмица или за предходната година или повече. В новата т. 55 на § 1 се посочва, че това е период, който позволява „обективна съпоставка на цените при сходни икономически условия“, а в ал. 8 на чл. 68н се посочва, че този период ще се определи с методика от Министерски съвет. Следователно, уреждането на съществените детайли ще се осъществи с подзаконов акт. Когато обаче един законов текст е неясно и противоречиво формулиран, не може да се очаква и да се разчита неговото „поясняване“ да се осъществи с подзаконов нормативен акт. Уреждането на такива обществени отношения чрез наредба на МС противоречи на разпоредбите на Закона за нормативните актове.
По чл. 68н, ал. 3 и 4 – Необосновано и безпринципно се прехвърля доказателствената тежест върху доставчиците на стоки и услуги. Подробни съображения за това са развити в коментарите ни по ЗИД на ЗЗК по-горе. В допълнение, обръщаме внимание, че срокът за предоставяне на информацията, който предвижда максимум 5 дни поставя бизнеса и особено по-големите предприятия в режим на много кратка реакция при потенциално обемни и чувствителни искания за информация.
По чл. 210г, ал. 2 – Недопустимо е за едно нарушение да се налагат няколко наказания. Ако едно нарушение е извършено в повече от един обект или по отношение на повече от една стока или услуга, това може да послужи като фактор, въз основа на който да се определи тежестта на нарушението и оттам тежестта на наказанието, предвидено в ал. 1., но налагането на отделни наказания за едно нарушение е несъвместимо с принципите на административно-наказателния процес.
По чл. 210е – Предвиденото наказание за неизпълнение на разпореждане на контролен орган е несъразмерно високо – санкцията е равна на тази при хипотезата на установено и доказано нарушение на материалноправната норма.
По чл. 233а – Въведеното задължение за предоставяне на „информация във всякаква форма“ от „всяко лице“ и същевременно предвидената санкция за неизпълнение на това задължение поставя въпроса как задълженото лице доказва, че е изпълнило надлежно „разпорежданията“ на властта, ако предоставянето на информация не е в писмена или друга форма на доказване. За разлика от уредбата в ЗЗК, в ЗЗП не е предвидена процедура за събиране на информация и доказателства, вкл. за снемане на устни обяснения.
Освен това, изброяването на подлежащата на предоставяне информация в ал. 2 е неизчерпателно, което създава риск да се изисква неоснователно информация, която по никакъв начин не е свързана с проверката за обоснованост на увеличението на цената.
Недопустимо е лицата да не могат да се позоват на защитена от закон тайна, когато съществува специален режим за разкриване на такава информация. Например, за разкриване на банкова тайна има изрично установени в ЗКИ органи, които могат да изискват такава информация и процедура, изискваща разрешение от съд, за разкриване. Освен това, за разлика от КЗК, за КЗП не е определена процедура за работа със защитена от закон информация.
По чл. 233б – Предвижда се публикуването на огромна по обем информация до 7 часа всяка сутрин за търговски обекти с над 5 млн. евро оборот за година. Това е тежка и излишна административна тежест за незначителни обороти, които нямат самостоятелна пазарна тежест и не биха могли да повлияят на пазара. Тази тежест единствено може да затормози малкия и среден бизнес и действително да допринесе за изкривяването на пазара. В мотивите на законопроекта не се сочи на базата на какъв анализ е определена тази стойност. Защо 5 млн. евро, а не 10 млн. евро. Нашите анализи сочат, че тази мярка би имала смисъл и е пазарно оправдана при годишен оборот от не по-малко от 50 млн. евро.
Има и други несъстоятелни неща, като например: Предвидената глоба при представяне на невярна или непълна информация. Невярната информация се установява само с влязъл в сила съдебен акт и няма как да се изисква от проверяваното лице да доказва пред длъжностно лице от КЗП, че информацията му е вярна.
Предвид всичко изложено по-горе, КРИБ се въздържа от подкрепа на двата законопроекта в този им вид.
С уважение,
Боян Митракиев
Изп. директор и член на УС
